記者 劉詩(shī)萌 北京報(bào)道

密密麻麻的公寓房，沒有陽(yáng)光，沒有電梯，到了夜里紅紅綠綠的燈牌亮起，超市、網(wǎng)吧、大排檔、麻將館里熱鬧非凡，安放著許許多多漂泊的靈魂，這是人們印象中的城中村。2023年年中，伴隨著深圳白芒村“統(tǒng)租”的爭(zhēng)議，城中村改造這一各地探索了20多年的難題重新回到輿論的視野當(dāng)中。

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與此同時(shí)，從4月底提出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始，新一輪城中村改造被提升到重大決策部署的高度。與此前不同的是，本輪改造的范圍主要集中于包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、武漢、東莞、西安等21個(gè)超大特大城市。在當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢(shì)下，城中村改造能否扛起拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)改善民生的重任，仍是未來觀察的重點(diǎn)。

10月14日，在中國(guó)城市百人論壇2023秋季論壇暨中國(guó)式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會(huì)上，清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉向包括《》在內(nèi)的媒體表示，本輪城中村改造聚焦在超大和特大城市，也考慮到這些高人口流入地城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)需求仍然比較旺盛，如果聚焦在比較偏遠(yuǎn)的城市就會(huì)進(jìn)一步造成空置和債務(wù)的問題。她同時(shí)提出警示，在城中村改造過程中，政府、國(guó)企平臺(tái)大包大攬或會(huì)進(jìn)一步加劇其債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。

城中村為何“改不完”？

城中村具有農(nóng)村和城市雙重特征，是城市化發(fā)展過程中的歷史產(chǎn)物。超大特大城市的城中村普遍存在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)大，房屋安全或消防安全隱患多，配套設(shè)施落后，環(huán)境臟亂差，社會(huì)治理難等突出問題。

但不可忽視的是，對(duì)于站在外來人口需求的角度上，低成本的棲身之所又是一種剛需。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新規(guī)劃所主任工程師游鴻和他的團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，在北京，外來人口密集的村子主要都在五六環(huán)和向外輻射的城市快速通道的交匯點(diǎn)上，以及昌平、順義、亦莊等連通中心城區(qū)和外圍地區(qū)地鐵軌道段的末端，也就是人們常說的“地鐵坐到頭，回到村里頭”。

很多數(shù)據(jù)都顯示，這些村子實(shí)際上是充滿“活力”的：住在這些村里的大多是年輕人，精力旺盛的勞動(dòng)力，老齡化率非常低，只有4%的老人；新居民的教育水平也不低，村里本科碩博士的比例雖然比首都的平均水平略低，但依然是全國(guó)平均水平的兩倍，大量新畢業(yè)的大學(xué)生都棲居于此。

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院和中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心教授汪明峰通過對(duì)上海城中村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城中村目前居住的大量低收入外來人口，其住房需求主要考慮兩個(gè)因素，一個(gè)是住房便宜，另外一個(gè)就是職住臨近。因此，在現(xiàn)在城中村不斷被拆遷改造背景之下，滿足對(duì)低收入群體的住房供應(yīng)明顯減少，他們只能在城中村之間不斷地搬遷，一個(gè)被拆掉了就搬到另一個(gè)，空間在不斷壓縮。

深圳也存在相同的問題。北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院副教授、超大城市空間治理政策模擬社會(huì)實(shí)驗(yàn)中心主任仝德指出，深圳的村集體實(shí)際占有的土地面積占總面積的1/4，建設(shè)用地占地1/3，但提供的居住空間占到整個(gè)城市的1/2。也就是說，建筑面積占全市總住房建筑面積36.3%的城中村，承載了深圳1000萬人口。而在此前的改造中，以最大的城中村改造項(xiàng)目白石洲村為例，搬遷的近10萬人當(dāng)中，有60%的人并沒有得到居住環(huán)境的提升，很多都住到了旁邊的城中村。

事實(shí)上，不僅是城中村，工業(yè)園區(qū)的改造升級(jí)也面臨這樣的問題。天安數(shù)碼城集團(tuán)副總裁汪東也談到，一個(gè)園區(qū)拆除改造的話，企業(yè)在兩三年之內(nèi)是沒有辦法在這里辦公的，只能遷到其他地方去，如果一個(gè)生產(chǎn)型企業(yè)要遷走兩三年時(shí)間，那就意味著它們幾乎不太可能回來了。包括廣東也有一個(gè)城市進(jìn)行大量的工業(yè)拆遷改造，拆遷完之后發(fā)現(xiàn)是在“為隔壁城市做貢獻(xiàn)”，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)都跑隔壁去了，空間騰出來之后，這些產(chǎn)業(yè)不會(huì)再回到這個(gè)地方了。

“最近10年，城中村的問題仍然在加劇?！遍L(zhǎng)期研究超大城市城中村改造問題的中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民指出。在她提出的城中村學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，除去歷史文化名村和傳統(tǒng)村落，非戶籍人口超過30%、建設(shè)用地面積超過40%的村莊即為城中村，其中又分剛性村（非戶籍人口超過50%、建設(shè)用地面積超過60%）和彈性村（不滿足剛性村條件的城中村）。通過對(duì)廣州2012年—2023年城中村動(dòng)態(tài)變化的描述她發(fā)現(xiàn)，這十年中，雖然城中村總量沒有增加多少，但剛性村增加了16%。

警惕債務(wù)危機(jī)加劇

葉裕民認(rèn)為，這一問題的根源在于城中村的土地運(yùn)作模式?！爸?0年里，城中村改造主要是每個(gè)城中村改造完了以后，政府、村集體和市場(chǎng)集體分別各得其所，但是新市民住不下來，他被趕走了，又產(chǎn)生了一個(gè)新的城中村，這新的城中村還要再改，這就是‘排斥性’的改造?！彼赋?，前幾十年，“房地產(chǎn)模式”大拆大建的改造目標(biāo)是贏得政府的土地財(cái)政，供給大量的高端住房，但在這個(gè)過程中流動(dòng)人口被排擠掉了，因此其公共利益導(dǎo)向不夠準(zhǔn)確。要避免城中村再生，就一定要實(shí)施包容性的城中村改造，解決數(shù)千萬流動(dòng)人口可支付健康住房問題，這二者之間最根本的差別是是否以人民為中心，實(shí)現(xiàn)人民美好生活。

她認(rèn)為，目前城中村改造的土地模式主要有兩種，一種是國(guó)有企業(yè)為主的一二級(jí)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)作模式，一種是政府主導(dǎo)下以社會(huì)資本為主的一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)模式。其中，以國(guó)企為主的模式優(yōu)勢(shì)政府管控力度大，管理成本低和制度非常成熟，并且提高土地財(cái)政收入。其挑戰(zhàn)是可能增加大規(guī)模的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，增加土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；而以政府主導(dǎo)，以社會(huì)資本為主的模式，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)比較低，可以逐漸實(shí)現(xiàn)財(cái)政軟著陸。因?yàn)闋I(yíng)商地塊出讓還會(huì)繳納一些土地出讓金，比如廣州琶洲城中村改造項(xiàng)目，就是繳納了8.5%的土地出讓金，并且新的融資地塊帶來高效率產(chǎn)業(yè)，可以提高稅基，為財(cái)政轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)，但這種模式帶來的挑戰(zhàn)就是博弈成本高、改造時(shí)間長(zhǎng)。長(zhǎng)期來說，后者更為高效。

田莉則將城中村改造的代表性思路分為三類：市場(chǎng)主導(dǎo)、國(guó)企主導(dǎo)和社會(huì)主導(dǎo)。市場(chǎng)主導(dǎo)模式指的是房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的拆除重建，由于改造后大部分偏向建造中高價(jià)格的商品房住房，導(dǎo)致剩下的城中村租金也大幅度上漲，造成市場(chǎng)失靈；國(guó)企主導(dǎo)模式成本收益回收期很長(zhǎng)，財(cái)務(wù)難以平衡，適用的區(qū)域有限，也難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模拉動(dòng)投資和增長(zhǎng)的目標(biāo)；社會(huì)主導(dǎo)的自主建房的問題在于受限于居民的能力，廣泛推行存在一定困難。

在這三類思路中，她對(duì)政府、國(guó)企平臺(tái)主導(dǎo)的模式提出了風(fēng)險(xiǎn)警示。她認(rèn)為，之前廣東的三舊改造總體來說是一個(gè)政府下放權(quán)力給市場(chǎng)的改革，只是過程中沒有很好實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)籌和監(jiān)管作用，但這并不能反過來說全是市場(chǎng)的問題。如果全由政府、國(guó)企平臺(tái)來大包大攬做地，本身成本也很高，在房地產(chǎn)市場(chǎng)的預(yù)期發(fā)生變化的當(dāng)下，有可能進(jìn)一步加劇債務(wù)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。

“我們希望強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是在現(xiàn)在地方政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到將近100萬億的情況下，完全依賴國(guó)企平臺(tái)做凈地出讓，其實(shí)這樣的風(fēng)險(xiǎn)是非常大的，還是要依靠市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行多元化改造?！彼f。

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